【2025】第01023号

致：鲍家泊村村民等相关利害关系人

根据山东省烟台市牟平区鲍家泊村村民关于国家电力投资集团有限公司（以下简称“国电投”）旗下山东新能源公司风电项目涉嫌多项违法的实名举报材料、山东广播电视台《问政山东》2021年1月28日相关报道、国家林业和草原局等部门相关规范性文件及相关法律规定，北京李新德法律咨询服务有限公司就上述风电项目所涉法律问题进行了审慎核查与分析，现出具本法律意见书，供相关方参考。

一、出具本法律意见书的依据

1.  鲍家泊村村民实名举报材料及所附相关证据线索；

2.  山东广播电视台《问政山东》2021年1月28期节目实录及公开报道内容；

3.  《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等相关法律；

4.  国家林业和草原局《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）等相关规范性文件；

5.  其他公开可查的相关资料。

二、案件基本事实概述（基于现有材料）

根据现有材料显示，国电投旗下山东新能源公司在山东省烟台市牟平区鲍家泊村山岭区域开展的风电项目，存在以下涉嫌违法违规的情形及相关监管执法问题：

1.  未批先建，破坏生态环境。牟平区自然资源局工作人员已明确证实未为该项目办理任何相关手续，但自2020年4月起，涉事企业在未公示审批文件、未征求村民意见的情况下，擅自开工建设风力发电机，施工过程中大面积破坏山林植被，损害生态环境。

2.  撕毁封条，公然抗法。媒体曝光后，涉事企业未停工整改，反而私自撕毁执法部门张贴的封存标志，继续违法运营，公然挑战行政执法权威。

3.  违规占用林地，违反国家禁令。涉事项目未经林地审批即擅自开工，涉嫌违反国家林草领域关于严禁“未批先占”等行为的强制性规定。

4.  基层执法履职不力。面对涉事企业的违法违规行为，牟平区自然资源局执法人员存在消极应对、履职不力的情形，以执法力量薄弱等为由未能有效制止企业违法行为，导致法律约束未能有效落实。

目前，山东省自然资源厅已明确表态该项目未批先建系违法行为，将依法严肃查处，并已承诺成立专项工作组赴当地开展全面调查，追究相关企业和责任人责任。

三、法律分析

（一）涉事企业相关行为的法律性质及责任分析

1.  未批先建违反《土地管理法》相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。涉事企业在未取得任何用地审批手续的情况下擅自开工建设，已构成非法占用土地，应承担上述法律责任。

2.  违规占用林地违反《森林法》及相关规范性文件规定。国家林业和草原局《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）第五条明确严禁“未批先占、少批多占、拆分报批”等行为，《中华人民共和国森林法》第三十七条规定，矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业和草原主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。涉事项目未经林地审批即擅自开工，且破坏山林植被，违反上述规定，根据《森林法》第八十一条，应由县级以上人民政府林业和草原主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

3.  撕毁封条违反《行政处罚法》相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政机关实施查封、扣押，应当遵守本法第四十三条第一款的规定，并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。涉事企业擅自撕毁执法部门张贴的封存标志，违反上述规定，属于公然藐视执法权威的行为，行政机关可依法对其加重处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.  违反《企业国有资产法》关于央企监管的规定。《中华人民共和国企业国有资产法》第十七条明确规定，国家出资企业应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。涉事企业作为国电投旗下的央企分支机构，未遵守法律规定，未接受当地政府及相关部门的有效监管，违反了上述法定义务。

（二）基层执法人员履职行为的法律分析

《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十九条规定，有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：（一）滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的；（二）不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的；（三）工作中有形式主义、官僚主义行为的；（四）工作中有弄虚作假，误导、欺骗领导和公众行为的。牟平区自然资源局执法人员在面对涉事企业的违法违规行为时，以“执法队伍就几个人，不可能整天蹲守”“处罚他们不执行，我们也没办法”等为由消极应对，未有效履行制止违法行为、查处违法案件的法定职责，属于不履行或者不正确履行职责的玩忽职守行为，应根据上述规定承担相应的政务处分责任。

四、维权路径及法律建议

针对本案所涉情形，为保障受害方（如鲍家泊村村民、村集体等）的合法权益，推动相关违法问题得到依法解决，现提出以下三维维权路径及具体建议：

（一）行政监督层面：向相关行政主管部门举报，推动行政查处

1.  建议村民及村集体整理完整的举报材料，包括实名举报信、现场影像资料、村民证言、媒体报道截图等证据，向国家自然资源部、国家林业和草原局直接提报违法线索，明确要求相关部门依据《土地管理法》《森林法》等相关规定，对涉事企业非法占用土地、非法占用林地、破坏生态环境的行为依法立案查处，责令企业立即停止违法运营、限期整改、恢复生态原状，并赔偿因生态破坏给村民及村集体造成的经济损失。

2.  向山东省自然资源厅专项工作组主动提供相关证据线索，配合专项调查工作，督促其尽快落实查处措施，追究相关企业及责任人的行政责任。

（二）司法救济层面：提起民事公益诉讼或民事诉讼，主张民事赔偿

1.  根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼。建议相关环保社会组织关注本案，在符合法定条件的情况下，提起环境公益诉讼，要求涉事企业停止侵害、恢复生态环境，并承担相应的民事赔偿责任。

2.  受害村民及村集体可依据《中华人民共和国民法典》关于侵权责任的相关规定，以涉事企业的违法行为侵害其财产权益、环境权益为由，向人民法院提起民事诉讼，要求涉事企业赔偿因山林植被破坏、生态环境损害给其造成的直接经济损失及间接损失。

（三）纪检监察层面：举报基层执法人员履职不力问题，追究其纪律责任

针对牟平区自然资源局执法人员履职不力、消极应付的问题，建议村民及相关方通过12388纪检监察机关举报渠道，提交相关证据（如《问政山东》节目实录、执法人员相关表态的录音录像等），要求纪检监察机关依据《公职人员政务处分法》第三十九条等规定，对相关失职渎职的执法人员进行立案调查，依法给予其相应的政务处分，并督促相关执法部门整改执法不力的问题。

五、关于完善央企环保监管机制的建议

本案暴露出当前对央企地方分支机构环境违法行为的约束机制存在明显短板，为从根本上遏制此类违法违规行为的发生，筑牢央企环保责任防线，结合相关法律规定及实践情况，提出以下建议：

1.  强化央企环保考核约束。将环保合规情况纳入央企负责人年度考核核心指标体系，实行“一票否决制”，对存在严重环境违法违规行为的企业负责人，坚决不予评优评先，并依法依规追究其管理责任，倒逼企业切实落实环保主体责任。

2.  建立跨部门联合督查机制。由省级环保部门与国有资产监督管理委员会牵头，建立央企环保合规专项联合督查机制，定期对辖区内央企分支机构的项目建设、环保设施运行、林地及土地使用合规性等情况开展专项检查，形成监管合力，及时发现并查处违法违规行为。

3.  提高央企违法违规成本。对屡次违反环保法律法规、拒不整改或整改不到位的央企分支机构，依法采取限制市场准入、暂停项目审批、加大罚款力度等惩戒措施，同时将其违法信息纳入企业信用记录并向社会公示，通过信用惩戒约束其经营行为，切实提高其违法违规的制度成本。

六、风险提示及声明

1.  本法律意见书基于现有公开材料及相关法律规定出具，相关事实的最终确认以有权机关（如行政主管部门、司法机关）的调查结果为准。

2.  相关利害方在维权过程中，应注意依法收集、固定证据，遵守法定程序，避免因证据不足或程序不当影响维权效果。

3.  本法律意见书仅为提供法律咨询参考之用，不构成任何法律行为的委托代理关系，相关方就具体法律事务如需进一步帮助，可另行委托专业法律人士处理。

4.  建议相关方持续关注山东省自然资源厅专项工作组的调查进展，及时跟进相关处理结果。

北京李新德法律咨询服务有限公司

日期：2025年12月21日